Innledning
Sjøfartsdirektoratet har fastsatt ny forskrift om helseundersøkelse av arbeidstakere på norske skip og flyttbare innretninger. Forskriften gjennomfører kravene til helseerklæring og helseundersøkelse i den internasjonale konvensjonen om normer for opplæring, sertifikater og vakthold for sjøfolk (STCW), herunder endringene fra 2010 og den internasjonale konvensjonen om sjøfolks arbeids- og levevilkår (MLC).
Forskriften trer i 1. juli 2014 og erstatter forskrift 19. oktober 2001 nr. 1309 om helseundersøkelse for arbeidstakere på skip, som oppheves fra samme dato.
Forskriften var på høring i perioden 13.9.2012–25.10.2012. Sjøfartdirektoratet fikk 28 innspill, hvorav 13 ikke hadde merknader til forslaget. Øvrige innspill er løpende kommentert i rundskrivet.
Bakgrunn
IMO og ILO har fastsatt felles retningslinjer for helseundersøkelse av sjøfolk og utstedelse av helseerklæringer (Guidelines on the medical examinations of seafarers, fra nå av Guideline). Disse har vi valgt å følge i størst mulig grad.
I tillegg til å gjennomføre MLC og endringer i STCW, inneholder den nye forskriften enkelte andre endringer. Den mest sentrale endringen av disse er at alle bestemmelser og referanser til saksbehandlingsregler for sjømannslegene er tatt ut. Forskriften slår fast at sjømannslegen fatter enkeltvedtak på vegne av Sjøfartsdirektoratet og at sjømannslegen derfor må følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Videre er det lagt opp til at sjømannslegen må ha elektronisk saksbehandlingssystem. Nå som dette systemet er i drift, kan forskriften fastsettes.
Kommentarer til de enkelte bestemmelsene
Formål og virkeområde § 1 og § 2
Den første endringen går frem av forskriftens navn, hvor det er presisert at forskriften også gjelder for arbeidstakere på flyttbare innretninger, dette går også direkte frem av § 2 om forskriftens virkeområde. Videre er det gjort en endring i § 1 hvor man nå har lagt til at arbeidstakeren ikke skal lide av en medisinsk tilstand som kan bli forverret av tjeneste til sjøs. Årsaken til denne endringen er at dette er formuleringen som er valgt i både MLC og STCW.
Til § 4 om helseerklæring
Etter innspill i internhøringsrunde er den tidligere forskriftens § 21 om EØS-helseerklæringer flyttet til § 4. Det er også tatt inn at helseerklæringer fra andre flaggstater, som Sjøfartsdirektoratet godkjenner, kan brukes på norske skip.
Av § 4 fjerde ledd går det frem at personell på flyttbar innretning i stilling som ikke krever kompetansesertifikat etter forskrift 22. desember 2011 nr. 1523 om kvalifikasjoner og sertifikater for sjøfolk, kan ha petroleumshelseerklæring i stedet for helseerklæring for sjøfolk.
Videre er det i § 4 lagt til et nytt vilkår for å kunne tiltre tjeneste uten gyldig helseerklæring når det ikke er mulig å få ny helseerklæring uten at fartøyet blir oppholdt. Disse må nå besitte en helseerklæring som er utløpt for ikke mer en måned siden. Dette er Sjøfartsdirektoratets presisering av MLC Standard A1.2 nummer 8 bokstav b som sier at arbeidstakeren skal ha en erklæring av «recent date» for å kunne gå om bord uten en gyldig helseerklæring. Dette er samme løsning som er valgt i andre flaggstater som Norge kan sammenligne seg med, som Storbritannia.
Fiskebåtredernes forbund har i høringsrunden kommet med innspill på at «recent date» burde tolkes til to måneder. Vi mener dette vil bli en for lang periode og opprettholder fristen på en måned.
Etter tidligere forskrift kan ikke personer i sertifikatpliktig stilling eller som skal inngå i bro- eller maskinvakt benytte seg av unntaket omtalt i forrige avsnitt. Verken MLC eller STCW har en tilsvarende begrensing vedrørende hvem som kan benytte seg av unntaket nevnt i forrige avsnitt. Vi har derfor ikke videreført begrensningen og nå kan alle arbeidstakere om bord benytte unntaket.
For å samle mest mulig av det som konkret gjelder selve helseerklæringen, er kravet om at helseerklæringen skal oppbevares om bord av skipsfører, flyttet fra § 6 til § 4.
Til § 5 helseerklæringens gyldighet
Bestemmelsen inneholder en ny regel for de tilfeller hvor helseerklæringens gyldighet utløper mens skipet er til sjøs. Helseerklæringen er nå uansett ugyldig dersom det er gått mer enn 3 måneder siden gyldighetsdatoen utløp.
Begrensningen i den tidligere forskriften om at arbeidstaker over 50 år på skip og arbeidstaker under 21 år på fiske- og fangstfartøy skal ha erklæring med ett års gyldighet, er tatt bort, da dette er en begrensning som ikke er å finne i MLC eller STCW. Fiskebåtredernes forbund har i høringsrunden kommet med innspill på at det i § 5 må åpne for å gjøre korte stopp i havnen uten at helseerklæringen må fornyes. En slik mulighet vil være i strid med STCW-konvensjonen regel 1.2, jf. STCW-koden A1.2, og forslaget tas derfor ikke til følge.
Siste del av tidligere forskrifts § 5 som omhandler arbeidstakers og reders plikt til å fornye helseerklæringen ved arbeidsuførhet eller ved mistanke om at arbeidstaker ikke lenger oppfyller vilkårene, er flyttet til § 6 «Krav om ny helseerklæring».
Til § 6 Krav om ny helseerklæring
Tittelen på § 6 er endret fra «Plikter» til «Krav om ny helseerklæring» da dette gir en mer presis angivelse av hva bestemmelsen faktisk regulerer.
§ 6 slår fast at rederiet eller skipsføreren skal kreve ny helseerklæring hvis det er sannsynlig at arbeidstakeren ikke lenger oppfyller forskriftskravene om helse. Kravet om ny helseerklæring skal være skriftlig og bestemmelsen sier noe om hva som kan være begrunnelsen for et slikt krav. Frem til nå har det vært en absolutt grense på 8 ukers arbeidsuførhet før ny helseerklæring må fremlegges. Denne regelen er ikke videreført da den ikke er reflektert i MLC eller STCW. Kravet som nå fastsettes, stemmer bedre overens med det som går frem av Guideline, som i punkt 36 sier at hvor sykdom eller skade kan ha svekket arbeidstakers evne til å utføre sine arbeidsoppgaver både ved ordinær drift og i nødssituasjoner (routine and emergency duties), bør helsen vurderes på nytt. Som en hjelp til skipsfører og rederi lister § 6 i samsvar med Guideline opp tilfeller hvor dette kan være særlig aktuelt. Det er ikke et krav om ny helseerklæring i disse tilfellene, men man skal vurdere om det er nødvendig.
Ordlyden i § 6 er endret noe etter høringsrunden etter innspill fra Norsk senter for maritim medisin og intern høringsrunde.
Til foreslått § 7 om tilsyn
Sjøfartsdirektoratet eller andre som er bemyndiget kunne i henhold til § 7 i forskriftsteksten som var på høring, føre tilsyn med sjømannslegene. Denne bestemmelsen er fjernet i den endelige forskriften. Den ble fjernet siden krav om å underlegge seg tilsyn vil bli en del av sjømannslegens godkjenningsordning. Det var da ikke nødvendig å ha dette kravet i forskriften. Når denne bestemmelsen slettes, vil de resterende bestemmelsene i forskriften bli omnummerert, slik at § 8 blir til § 7 osv.
Til § 7 Krav for å bli godkjent som sjømannslege
I § 7 første ledd bokstav a er det nå krav om at leger som ønsker å bli godkjent som sjømannslege, må gjennomføre kurs i sjøfartsmedisin som er godkjent av Sjøfartsdirektoratet. Kravet skal sikre at sjømannslegene oppfyller kravene som anbefales i Guideline om at legene skal ha kunnskap om sjøfolks arbeids- og levevilkår og hvordan dette relaterer seg til sjøfolks helseproblemer og deres evne til å arbeide effektivt. I tillegg anbefales det at legene kjenner til og forstår utfordringene forbundet med at de som sjømannsleger representerer myndighetene. Sjøfartsdirektoratet mener at dette best sikres gjennom et obligatorisk kurs. Leger som har gyldig godkjenning etter den tidligere forskriften, må innen fem år ha gjennomført kurset for å beholde godkjenningen, jf. § 19.
Det hender at sjømannsleger utsteder helseerklæringer etter at godkjenning har utløpt. Dette skyldes som oftest at de har glemt å søke om fornyelse. Det er klart at dette medfører at det utstedes helseerklæringer som ikke er gyldig, da sjømannslegen ikke lenger har myndighet til å utstede dem. Sjømannslegene må derfor ha godkjenningsbrevet sitt oppslått på legekontoret slik at den som undersøkes, enkelt kan se når legens godkjenning utløper.
Som anbefalt i Guideline punkt 42 vil Sjøfartsdirektoratet i tillegg til å opprettholde listen over godkjente sjømannsleger også ha en liste over leger som har mistet godkjenningen sin de siste 24 månedene.
Av STCW-koden regel A-I/8 og Guideline punkt 46 går det frem at Sjøfartsdirektoratet skal ha et kvalitetssystem for å sikre at sjømannslegene møter de krav som følger av forskriften og at sjømannslegen selv har et kvalitetssystem på plass som sikrer at han utfører arbeidet sitt i henhold til kravene i helseforskriften. Krav om at sjømannslegen skal ha et kvalitetssystem, fremgår av forskriften § 7 første ledd bokstav h. Kravet er at sjømannslegen har et kvalitetssystem i henhold til en internasjonalt anerkjent standard.
Det er ikke krav om at sjømannslegen skal ha et sertifisert kvalitetssystem, men legen må i forbindelse med søknaden kunne dokumentere at det er implementert og tatt i bruk et slikt kvalitetssystem. I høringsrunden ble det foreslått å benytte enten ISO 9001 eller IMHA Quality som standarder som Sjøfartsdirektoratet kunne godkjenne. Etter høringsrunden er forskriften endret slik at kvalitetssystemet ikke skal godkjennes av Sjøfartsdirektoratet. I stedet er det opp til den enkelte legen å finne den standarden som best passer for sin klinikk. Dette kan være ISO 9001, IMHA Quality eller en annen standard. Avgjørende for om søknaden blir innvilget er om systemet fremstår som et fullverdig kvalitetssystem og at det er basert på en internasjonalt anerkjent standard. Når legen søker om godkjenning som sjømannslege, er det opp til legen å legge ved tilstrekkelig dokumentasjon på at systemet er godt nok og at det er tatt i bruk. Mer om dette under punktet «Økonomiske og administrative konsekvenser».
Når det nå innføres krav om kvalitetssystem for sjømannslegene, kurs og det blir elektronisk innrapportering, vil Sjøfartsdirektoratet få bedre kontroll og oversikt over legenes arbeid. På denne bakgrunn utvides godkjenningsperioden til inntil fem år, jf. § 7.
Til § 9 Sjømannslegens kompetanse og saksbehandling
Første ledd fra den foreslåtte § 8 er flyttet til § 9 i den vedtatte forskriften. Innholdet er også omstrukturert slik at de forskjellige typer vedtak sjømannslegen kan fatte, er angitt i § 9 første ledd bokstav a til c.
Innholdet i kravene til sjømannslegens saksbehandling videreføres, men slik at reglene nå følger av forvaltningsloven i stedet for helseforskriften. Årsaken til at det var egne regler om saksbehandling i den tidligere forskriften var for å gjøre reglene mer tilgjengelig for sjømannsleger og sjøfolk. Vår erfaring er at denne løsningen ikke har bidratt til klarhet for verken leger eller sjøfolk. Vi håper at det nå blir lettere for både arbeidstakere/sjøfolk og leger å få klarhet i saksbehandlingsreglene som gjelder.
Det er gjort noen mindre språklige endringer i § 9 på bakgrunn av innspill i høringsrunden fra Norsk senter for maritim medisin.
§ 9 presiserer at legen skal ta utgangspunkt i vedlegget ved helseundersøkelser. Antall mulige lidelser og sykdommer som finnes er altfor omfattende til at de kan listes opp i en forskrift. Av den grunn slås det fast at legen må bruke skjønn og analog vurdering når han finner tilstander som ikke er omtalt i forskriften. Det sentrale er å vurdere om formålet i § 1 er oppfylt og om arbeidstakeren oppfyller de minstekrav til helse som er satt i forskriftens vedlegg.
Til § 12 Utstedelse av permanent udyktighetserklæring, foreløpig udyktighetserklæring og midlertidig udyktighetserklæring
Når det gjelder utstedelse av udyktighetserklæring i tidligere forskrifts § 13 og midlertidig udyktighetserklæring i tidligere forskrift § 14 er disse to bestemmelsene slått sammen til § 12 i den nye forskriften. Det nye systemet i § 12 er hentet fra Guideline og legger opp til tre forskjellige udyktighetserklæringer: en permanent, en foreløpig og en midlertidig.
Permanent udyktighetserklæring gis til arbeidstaker som på undersøkelsestidspunktet ikke oppfyller vilkårene for helseerklæring og som det heller ikke er sannsynlig at vil bli bedre i løpet av de neste to årene.
Foreløpig udyktighetserklæring gis til arbeidstaker som på undersøkelsestidspunktet ikke oppfyller vilkårene i forskriften, men som innenfor de neste to årene kan komme til å få en bedring av helsetilstanden slik at han eller hun dermed oppfyller vilkårene i forskriften.
Midlertidig udyktighetserklæring gis til arbeidstaker når sjømannslegen utenom en undersøkelsessituasjon får informasjon om at arbeidstakeren ikke lenger oppfyller vilkårene i forskriften. Legen må da orientere rederi, skipsfører og arbeidstaker om vedtaket og skal kalle inn arbeidstakeren til ny undersøkelse for å få avklart hvorvidt arbeidstakeren oppfyller vilkårene i forskriften.
Etter innspill fra Arbeidstilsynet er det gjort språklige endringer i §§ 3 og 12 for å sikre at disse samsvarer bedre.
Til § 13 og § 14 om fagnemnda vedrørende helseerklæringer for arbeidstakere på norske skip og flyttbare innretninger
§ 13 og § 14 om fagnemnd har endret navn på fagnemnden l til «Fagnemnda vedrørende helseerklæringer for arbeidstakere på norske skip og flyttbare innretninger»
I § 13 er det tatt inn en referanse til forskriften § 1 og vedlegget til forskriften som vurderingstema for søknad om dispensasjon og klage på sjømannslegers vedtak.
Til § 15 Klage på sjømannslegens vedtak
Det går nå frem av bestemmelsen at det er forvaltningslovens regler for klage som gjelder.
Til § 16 Dispensasjon
Det kan søkes om unntak fra kravene i forskriften. Dispensasjonsbestemmelsen er flyttet til en egen bestemmelse. Dispensasjonsadgangen er mer begrenset enn tidligere, da de medisinske kravene i forskriftens vedlegg nå i stor grad reflekterer minstekravene i STCW-konvensjonen. Det kan ikke gis unntak fra disse konvensjonskravene. For arbeidstakere som ikke er omfattet av STCW konvensjonen vil det være større rom for å gi dispensasjoner.
Til § 17 Utsatt iverksetting av vedtak
I § 17 er det gjort en mindre ordlydsendring ved at det vises til § 1 (formålsbestemmelsen) som vurderingstema og ikke gjengir hele teksten fra § 1 direkte i § 17 slik løsningen er i dag.
Bestemmelsen i § 17 om utsatt iverksetting av vedtak i den nye forskriften finnes ikke hverken i MLC eller STCW, men blir videreført av praktiske årsaker. Bestemmelsen er en sikkerhetsventil som har til hensikt å sørge for at arbeidstakere hvis tjeneste om bord ikke vil være i strid med § 1 i forskriften, får fortsette i jobben sin selv om de ikke oppfyller et av de formelle kravene til helse i forskriftens vedlegg. Dersom søknaden om dispensasjon kunne blitt avgjort samme dagen som søknaden ble levert, ville det ikke være et behov for bestemmelsen i § 17, men normalt vil det gå noen uker fra søknaden om dispensasjon blir levert til den er avgjort. For å unngå at arbeidstaker blir satt på land mens han venter på vedtak om dispensasjon eller avgjørelse på en klage, videreføres bestemmelsen om utsatt iverksetting av tiltak.
I tillegg er det presisert at vedtak om utsatt iverksetting ikke kan forlenges med et nytt vedtak om utsatt iverksetting.
Om veiledning
For å gjøre overgangen til det nye systemet lettere for legene vil det vil bli utarbeidet en veiledning for sjømannslegene som tar for seg forvaltningsloven, TA3, krav til kvalitetssystem og medisinsk veiledning vedrørende det nye vedlegget til forskriften.
Nytt vedlegg til forskrift om helseundersøkelse av arbeidstakere på norske skip og flyttbare innretninger
Endringene som er gjort i vedlegget til forskriften, er primært hentet fra Guideline og STCW, og det er ikke tatt inn noen nye norske særkrav.
Detaljnivået i vedlegget til forskriften er hevet betraktelig, og vi håper dette vil være til hjelp for sjømannsleger som skal foreta vurderinger etter forskriften.
Etter innspill i høringsrunden fra Norsk Olje og Gass er vedlegget språkvasket slik at begrepet sjømann er erstattet med arbeidstaker eller sjøfolk. Det er også gjort andre språklige forbedringer.
Økonomiske og administrative konsekvenser
For Sjøfartsdirektoratet og sjømannslegene vil det bli en kostnad i forbindelse med omleggingen til elektronisk registrering av helseerklæringer og udyktighetserklæringer. Sjømannsleger som skal gå inn under denne nye ordningen, vil måtte bære kostnadene med omleggingen selv. Hovedsakelig vil dette bestå av at legene må sørge for å ha tilgjengelig en PC med internettilgang og en skriver til PC på kontoret, og innhente passord for tilgang til Altinn.
Det nye systemet vil trolig samtidig medføre en besparelse for Sjøfartsdirektoratet da det er mindre behov for å sende ut helseerklærings- og udyktighetserklæringsskjema til sjømannslegene. Erklæringene vil nå hovedsakelig bli skrevet ut på skriver på sjømannslegekontoret, mens papirutgaven av erklæringen bare unntaksvis skal benyttes i de tilfeller der internett ikke er tilgjengelig.
Det nye kravet i § 7 om at Sjømannslegene skal gjennomføre kurs i sjøfartsmedisin for å bli godkjent og at de må gjennomføre et oppfriskningskurs i løpet av godkjenningsperioden, vil medføre en ekstrakostnad for legene. Det finnes i dag et slikt kurs levert av Norsk Senter for Maritim Medisin, dette kurset er på 5 dager og koster 8000,- kr pluss reise og overnatting. Krav om kurs for leger som ønsker en offentlig godkjenning, er i dag svært vanlig, både flyleger, dykkerleger og petroleumsleger har grunnkurs og oppfriskningskurs som en del av godkjenningsordningen sin. Krav om kurs i sjøfartsmedisin er således ikke noen ekstraordinær kostnad sammenlignet med andre fagområder.
Det innføres et krav om kvalitetssystem som sjømannslegene vil måtte implementere. Hensikten med systemet er å kvalitetssikre sjømannslegens arbeid. Sjøfartdirektoratet vil ikke selv lage et kvalitetssystem som sjømannslegene skal bruke, eller godkjenne andre kvalitetssystemer. Kravet er som nevnt ovenfor at legen selv finner et internasjonalt anerkjent kvalitetssystem som han eller hun implementerer.
Det vil her være en kostnad for sjømannslegene i forbindelse med implementering av systemet og for Sjøfartsdirektoratet i forbindelse med godkjenningen av sjømannslegene.
I høringen ble det angitt et kostnadsoverslag for hva det ville koste en sjømannslege å bli sertifisert etter ISO 9001 og IMHA Quality. Det kom flere innspill i høringsrunden på at disse kostnadene er for høye for en sjømannslege å bære, og da særlig for de som utsteder få helseerklæringer. Sjøfartdirektoratet har tatt dette til etterretning og det er derfor ikke noe krav om sertifisering av kvalitetssystemet i den nye forskriften.
Det er opp til legen selv hvordan han vil anskaffe og implementere sitt kvalitetssystem. En måte å gjøre dette på er å bli sertifisert av en tredjepart som DNV eller IHMA Quality, en annen er å ta utgangspunkt i en internasjonal standard som ISO 9001 og lage sitt eget kvalitetssystem. Benytter man den siste løsningen, vil sjømannslegen måtte legge ved nødvendig dokumentasjon i sin søknad som viser at dette er et fullgodt kvalitetssystem. Har legen valgt å bli sertifisert gjennom for eksempel IMHA Quality eller DNV, vil sertifikatet være tilstrekkelig dokumentasjon.
I veiledningen til forskriften vil det gå nærmere frem hvordan legen kan dokumentere at han har implementert et kvalitetssystem etter en internasjonalt anerkjent standard.